Resenha crítica: Planificar para Governar: O método PES
MATUS, Carlos. In: HUERTAS, B. F (Org.). Planificar para gobernar: El método PES. San Justo: Universidad Nacional La Matanza, 2006.
Ariel Pereira da Silva Oliveira
Essa resenha aborda a obra planificar para gobernar, produto de uma entrevista concedida por Carlos Matus a Franco Huertas, onde apresenta uma crítica ao planejamento tradicional e os fundamentos do Planejamento Estratégico Situacional (PES). Embora tenha sido formulado para orientar a ação governamental, o PES transcende o âmbito estatal, demonstrando potencial para intervir em contextos complexos que exigem considerar as dinâmicas territoriais, relações de poder e instabilidade estrutural dos problemas públicos, como ocorre no planejamento urbano.
Para Matus, planejar não é prever o futuro com exatidão, nem um jogo de azar, é uma aposta estratégica, envolve lidar com incertezas e ajustar ações às condições reais. Planejar significa traçar caminhos de intervenção na realidade, considerando tanto as condições materiais e imateriais (pré)existentes, quanto as oportunidades disponíveis e os limites a serem superados. Mesmo em contextos de escassez, o planejamento é indispensável, pois exige habilidade de adequação e orientação estratégica das ações.
Planejar, portanto, não significa traçar um caminho fixo, mas elaborar escolhas pautadas na compreensão mais ampla possível da realidade, conscientes de que cada decisão produz efeitos e da existência do movimento de ação/influência entre os atores envolvidos. Trata-se de uma abordagem que se distancia da tradição tecnocrática, a qual reduz o planejamento à elaboração de planos formais, centrado em recursos econômicos e alheios aos conflitos políticos e às subjetividades presentes na arena pública.
Receitas precisas como a do planejamento tradicional tecnocrático são para Matus letais, pois a realidade é incerta, sua complexidade não cabe em esquemas rígidos que tendem ao autoritarismo, centralização e negligenciação da multiplicidade de atores na disputa contínua pelo poder. São esses atores que constroem a realidade por meio de seus interesses divergentes que se confrontam e geram conflitos, produzindo resultados inesperados. É a limitação desse modelo que contribui para o descrédito do planejamento em detrimento da gestão.
Em contraposição, o PES pressupõe uma abordagem descentralizada e participativa, que reconhece que nenhum ator detém sozinho a capacidade de resolver problemas complexos. Considera-se, portanto, o poder como parte de um jogo social, algo relacional, constantemente redistribuído e sujeito a resistências.
O modelo proposto pelo autor incorpora a incerteza como parte constitutiva do processo decisório e não mero fator externo que ameaça a sua efetividade. Essas incertezas variam em probabilidade, intensidade e impacto, onde efeitos raros – mas decisivos – configuram “surpresas” que exigem o diagnóstico e acompanhamento contínuo da realidade, ajustando o plano, reforçando sua adaptabilidade diante das mudanças conjunturais e/ou estruturais.
Quatro dimensões diferenciam o PES do planejamento tradicional: (1) interpretação da realidade; (2) formulação do plano; (3) operacionalização e (4) prática cotidiana. O modelo tradicional tende à unidimensionalidade e centralização, enquanto o PES é multidimensional, integrando dimensões econômicas, políticas, cognitivas e organizacionais (figura 1). O PES propõe um planejamento capaz de lidar com a complexidade real das situações, com participação ampliada e atenção às incertezas que atravessam todo processo de intervenção.
Figura 1: Contrastes entre o planejamento tradicional e o PES
Fonte: Matus (1991, p. 32).
Após apresentar as diferenças do PES, o autor trata de apresentar como operacionalizar sua aplicação. De acordo com Matus, no início de qualquer processo de planejamento deve-se estabelecer um caminho para seguir, os quatro principais caminhos são: (1) determinístico; (2) estocástico; (3) incerteza quantitativa e (4) incerteza dura (figura 2). O da incerteza dura é o mais complexo, mas é o que considera a vida real, incorporando aspectos significativos e imprevisíveis.
Figura 2: Abordagens analíticas para os diferentes tipos de incerteza do/no planejamento
Fonte: Matus (2006, p. 54).
No determinístico, os sistemas são entendidos como regidos por leis estáveis e previsíveis, permitindo traçar um único (per)curso até o futuro, desconsiderando eventos imprevistos. Ademais, o governo é visto como o único ator capaz de formular e conduzir estratégias – característica central do planejamento tradicional. Embora tenha representado um avanço até a década de 1950, esse paradigma se mostra limitado por desconsiderar, por exemplo, a presença de oponentes, a diversidade de atores e a complexidade da dinâmica social.
O determinístico, ainda muito em voga, sustenta o planejamento tradicional, que se pauta na ideia de que é possível identificar com precisão todas as variáveis, relações causais e apresentação de respostas objetivas, operando sob a premissa de estabilidade e previsibilidade, ajustando-se à lógica positivista que busca explicação única e tecnicamente neutra.
No modelo estocástico, o futuro é concebido como um conjunto de possibilidades definidas que podem ser calculadas probabilisticamente, ampliando o leque de resultados possíveis. Já no da incerteza quantitativa reconhecem-se as alternativas de resultados, mas não é possível atribuir probabilidades precisas a cada uma, como no exemplo de uma partida de futebol em que as possibilidades são conhecidas, mas sua chance exata de ocorrência não.
Finalmente, o da incerteza dura é o que concebe o futuro como aberto e imprevisível, marcado por eventos inesperados e diferentes interpretações sobre causas e soluções, fazendo com que o debate sobre a intervenção mais adequada não seja eliminado. É esse o paradigma central no PES. No quadro 1, é possível ver a sintetização de como o planejador que atua em cada um deles percebe a realidade e o ato de planejar.
Quadro 1: Resposta do planejador em cada modelo
Tipo | Característica | Erro humano | Erro por ignorância |
Determinístico | Permite previsão precisa baseada em leis conhecidas; o sistema é plenamente compreensível | Muito limitado | Inexistente |
Estocástico | Permite previsão probabilística; o comportamento geral é conhecido, embora com variação aleatória | ||
Incerteza quantitativa | Possibilita previsões; o sistema não segue leis ficas, mas todas as possibilidades são conhecidas | Amplo | Amplo, porém manejável |
Incerteza dura | O futuro é imprevisível, trabalha-se com cenários abertos e planos de contingência | Muito amplo | |
Fonte: Matus (2006, p. 62). Adaptação: O próprio autor (2025).
A escolha do caminho da incerteza pura, central no PES, se dá no início do planejamento e permeará todo o processo que Matus divide em quatro partes articuladas, sendo elas: (1) explicativo; (2) normativo; (3) estratégico e (4) tático-operacional. Essa organização expressa o caráter sistemático e relacional entre prática e reflexão teórica para encarar situações que envolvem governabilidade, conflitos territoriais, processos decisórios complexos, entre outros. Metodologicamente, a sequência desses quatro momentos não pressupõe uma linearidade rígida; muitas vezes, avançar em um momento exige revistar os anteriores.
O momento explicativo envolve a identificação dos problemas, a elaboração de um fluxograma situacional e a definição dos chamados nós críticos. Trata-se de um processo contínuo, uma vez que a realidade é dinâmica e requer atualizações conforme novas informações ou mudanças surgem. Enquanto, nessa fase, o modelo tradicional tende a priorizar a esfera econômica para o diagnóstico técnico inicial, a partir do qual se formula um plano único, o PES amplia o escopo ao incorporar elementos da conjuntura social, como, por exemplo, fatores de ordem política. Isso decorre do reconhecimento de que o planejador não atua em um ambiente neutro ou vazio, mas em um jogo social composto por múltiplos atores, com interesses, capacidade e interpretações próprias, frequentemente desconsiderados pelo enfoque convencional.
Nota-se que o mapeamento e análise dos atores envolvidos e/ou impactos pelo planejamento é um ponto central do PES que estabelece dois passos para esse procedimento, sendo eles: (1) identificar quem são os atores relevantes, suas posições, interesses e recursos; (2) compreender como eles tendem a reagir em diferentes situações. A noção de situação adquire centralidade, pois implica reconhecer que cada ator vai interpretar a realidade a partir de seu lugar no jogo, e cada um pode dar uma explicação para determinado problema, gerando múltiplas e situadas possibilidades.
Na figura 3 é possível ver uma representação da interdependência dos diferentes atores na execução de um plano, nela vemos a tentativa de estabilização de um sino, mesmo que três se mantenham estáveis, basta o movimento de um para desestabilizar. Isso ilustra o jogo social, cada ator tem influência no resultado.
Figura 3: Analogia do sino estabilizado
Fonte: Matus (1991, p.29).
Vale pontuar que Matus reconhece o valor do diagnóstico técnico, o ponto do autor é que o planejamento não pode ser seu refém e desconsiderar a dinâmica simultânea dos acontecimentos, a heterogeneidade dos atores e a variabilidade de percepções e interesses acerca do mesmo objeto, pois essas variáveis influenciam a execução do projeto. O diagnóstico técnico é bem-vindo, mas não suficiente: deve ser complementado por uma análise situada, capaz de captar a complexidade relacional que molda a ação.
No PES, a noção de situação é central e requer mapear a diversidade de posições, interesses, capacidades e percepções dos atores envolvidos. A análise dos problemas deixa de ser só técnica, incorpora quem interpreta, a partir de qual lugar e com quais implicações estratégicas, como se pode ver no esquema da figura 4.
Figura 4: Relação estabelecida no método PES
Diagnóstico (Investigação) | → | Situação (Processamento) | → | Plano |
Fonte: Matus (2006, p. 38).
No momento normativo se estabelece os fundamentos para formulação das ações e operações necessárias à superação dos problemas identificados. É quando o planejador faz a “aposta”, estimando – ainda que de forma aproximada – os resultados esperados. Nesse momento, constroem-se cenários alternativos, tanto otimistas quanto pessimistas, bem como as respostas e operações corresponderes a cada um.
Por isso, para realizar a aposta é preciso o mapeamento rigoroso dos problemas, pois o PES está orientado a sua resolução. A realidade vivida é permeada por problemas e oportunidades, cujos efeitos são tangíveis tanto para gestores quanto para a própria população. Não significa que o PES seja reativo, ele incorpora desde formulações teóricas para compreender a gênese dos problemas, até o desenvolvimento inovações para enfrentá-los, transformando experiência em aprendizagem para intervenções futuras.
A resolução dos problemas se estrutura em quatro passos: (1) explicitar a origem e o desenvolvimento do problema; (2) formular estratégias direcionadas a enfrentar as suas causas; (3) avaliar a viabilidade política das estratégias propostas e (4) implementar as ações planejadas. Como os problemas variam em natureza e relevância, compreender suas especificidades é um ponto-chave. Para isso, emprega-se o Vetor de Descrição do Problema (VDP), instrumento associado ao ator que identifica o problema. Diferentes atores podem atribuir significados e/ou causas distintas a um mesmo problema. O VDP permite uma apreciação dessas perspectivas, favorecendo o entendimento compartilhado e monitoramento contínuo das intervenções, conforme o quadro 2.
Quadro 2: Representação VDP
Vejamos um exemplo: “Abastecimento insuficiente de água potável no bairro de Los Naranjos.” Neste caso, o VDP do problema pode ser:
d1 = a população recebe água 5 dias por semana durante 8 horas d2 = não há abastecimento de água dois dias por semana d3 = d1 d2 O último descritor, d3, indica as tendências de agravamento dos descritores d1 e d2.
A população de Los Naranjos e seu prefeito perde este jogo para o Governo Central com o marcador: VDP = (d1 d2 d3) |
Fonte: Matus (2006, p. 41).
Ao tratar da resolução de problemas, é importante o planejador reconhecer o fenômeno do intercambio de problemas, pois toda intervenção pode gerar novos efeitos, desejáveis e indesejáveis, exigindo a atenção aos efeitos colaterais e disputas que emergem quando a solução favorece só determinados atores, impondo custos a outros. Esse processo é inerente a governabilidade, geralmente permeado por conflitos, negociações e acordos entre interesses divergentes.
No estágio do momento estratégico, o foco recai sobre a análise da viabilidade política do plano, considerando o comportamento dos atores que podem apoiá-lo ou rejeitá-lo. Embora a consulta política seja prática recorrente no planejamento tradicional, Matus argumenta que ela tende a ser insuficiente, pois parte do pressuposto de que é possível antecipar integralmente um futuro incerto ou atribuir a único ator a autoridade para legitimar a viabilidade do plano. No PES, a viabilidade é compreendida como resultado de uma dinâmica sociointerativa.
Nessa parte, o conceito de estratégia fica mais nítido, sobretudo na perspectiva relacionada ao jogo social, ligada a definição das ações indispensáveis para atingir os objetivos estabelecidos e de obtenção da colaboração e enfrentamento de possíveis resistências ao projeto. A noção de estratégia ressalta, portanto, a relevância das dinâmicas sociais e políticas que atravessam o processo.
A viabilidade política depende da motivação e recursos de poder dos atores. A governabilidade vem como a capacidade de mobilizar recursos essenciais na efetividade das estratégias. Se um ator dispõe desses recursos, consegue executar jogadas com relativa autonomia; quanto não possui, busca alianças.
No PES, a noção de plano dual parte do pressuposto de que ninguém governa só. Nessa perspectiva, o plano não é apenas um orientador das ações que dependem da capacidade e recursos controlados por um só ator, ele também evidencia as demandas direcionadas aos demais, indicando o necessário para que os objetivos em comum sejam alcançados. O caráter dual, composto pela ação própria e pela necessidade da cooperação, reforça o planejamento como ação inseparável das relações de poder e às vezes conflituosa, não sendo reduzida a exercício técnico, mas também estratégia política, capaz de articular responsabilidades, limites e necessidade entre todos os envolvidos.
O autor também nos traz a noção de operação, que pode ser definida como as ações estratégicas capazes de alterar a realidade e materializar os objetivos almejados. As operações podem ser divididas em duas categorias: operações OP, que são orientadas diretamente à solução de problemas; e as operações OK, que estão orientadas a viabilizar as operações OP. A inter-relação entre elas evidencia que a solução de determinado problema exige tanto ações executivas quanto de suporte. Por exemplo, o ato de encapsular um medicamento de gosto desagradável pode ser definido como uma operação OK, pois viabiliza a administração do remédio (operação OP), para efetivamente tratar o problema.
As operações também podem ser percebidas de formas diferentes por cada ator envolvido. Por exemplo, uma operação OP que beneficia determinado grupo pode ser percebida por outros como uma ameaça. Isso faz com que a viabilidade operacional não dependa só da motivação do planejador, mas das posições de apoio, oposição e neutralidade que se formam no jogo social. Assim, as operações podem ser sustentadas por diferentes modos de ação: imposição, persuasão, negociação, coação, confronto direto, entre muitas outras.
Por isso, a análise dos atores (que exige identificar sua posição no jogo social e antecipar como reagem a diferentes cenários) se torna fundamental, mas não pode ser fixa. A matriz de motivações, apoios, oposições é igualmente dinâmica e deve ser constantemente revisada, pois atores também podem mudar de postura à medida que surgem novas informações, alianças e evolução dos problemas.
O momento tático-operacional é aquele que corresponde à execução do plano e à adaptação contínua das ações. Trata-se de um estágio prático e responsivo, sendo a flexibilidade uma exigência, pois – como já sinalizado – a realidade é mutável, marcada por surpresas que podem alterar o curso do planejado. É esse o momento em que de fato o planejador entra em contato com a realidade concreta, exercitando a capacidade de manter a atenção às “importâncias” e não apenas nas “urgências”.
A importância da flexibilidade é observada na analogia presente na figura 5 que representa o comportamento de um cão caçando um coelho. No esquema é representado a inteligência prática, dinâmica e adaptativa para agir em contextos de incerteza, típica do jogo social complexo; nela vemos diferentes posições do cão (c1, c2, c3 e c4) e do coelho (l1, l2, l3 e l4), a cada movimento inesperado do coelho o cão altera imediatamente sua trajetória, ou seja, a caça não se pauta em uma rota previamente definida, é um processo contínuo de calculo, ação e correção. O ajuste rápido e constante permite o cão agir mesmo frente a imprevisibilidade total da presa.
Figura 5: analogia da caça, o cão e o coelho
Fonte: Matus (1991, p.41).
No caso específico das ações governamentais, a sua avaliação constitui parte essencial do PES. Para isso, o autor propõe três balanços: (1) o balanço da gestão política que examina em que medida o governo respondeu às demandas dos diversos atores, preservou os princípios democráticos e construiu legitimidade. (2) o balanço macroeconômico que considera indicadores como crescimento, emprego e bem-estar. (3) o balanço do intercâmbio de problemas, destinado a avaliar tanto os sucessos, quanto as consequências adversas das operações implementadas, reconhecendo que a solução de um problema pode gerar outros.
Matus identifica três condições que sinalizam a ineficiência governamental: (1) desvio dos objetivos estabelecidos; (2) incapacidade de adaptação às circunstâncias situacionais e (3) incompetência na gestão. Esses elementos reforçam que governar exige capacidade estratégica, técnica e política. Para garantir avaliações consistentes, o autor defende a criação de uma unidade de processamento tecnopolítica, capaz de integrar análises técnicas e interpretações políticas. Ademais, enfatiza a relevância da participação popular, necessária para evitar que o governo se autoavalie de maneira parcial.
Com base no que se apresentou, a obra de Carlos Matus nos oferece um marco teórico e metodológico que desloca o planejamento do campo estritamente técnico para o que incorpora aspectos sociopolíticos inerentes ao jogo social. Sua contribuição continua atual e influente ao propor um planejamento que reconhece as incertezas, atores múltiplos, disputas e dinâmicas complexas.
Referências
MATUS, Carlos. In: HUERTAS, B. F (Org.). Planificar para gobernar: El método PES. San Justo: Universidad Nacional La Matanza, 2006.
MATUS, Carlos. O plano com aposta. São Paulo em Perspectiva, v. 5, n. 4, p. 28 – 42, 1991.
[1] Embora “planificar para gobernar” seja de 2006, não foi publicada uma resenha dessa obra que concentra as ideias de Carlos Matus sobre o planejamento e a gestão de projetos de intervenção social em contextos marcados pela complexidade e incerteza. Ao apresentar o planejamento como aposta estratégica, o autor oferece insights valiosos para gestores, pesquisadores e estudantes de diferentes áreas que enfrentam as constantes mudanças na realidade objeto de intervenção, demandando exercício contínuo da capacidade de adaptação. Assim, essa resenha possibilita revisitar Matus, evidenciando sua atualidade e aplicabilidade frente os desafios contemporâneos. Além disso, valoriza uma abordagem situada, ancorada na realidade latino-americana, ressaltando a relevância do pensamento do autor para contextos específicos da região.
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